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跨地域起訴簽發《已證實虛開通知單》的稽查局,內部行為與外部結果的關系如何判:上海鼎翎貿易有限公司與國家稅務總局淮安市淮安區稅務局行政復議二審行政判決書

上海鼎翎貿易有限公司與國家稅務總局淮安市淮安區稅務局行政復議二審行政判決書

江蘇省淮安市中級人民法院

(2019)蘇08行終66號

上訴人(一審原告)上海鼎翎貿易有限公司,住所地上海市普陀區常德路1239號501-7室。

法定代表人張鑫,該公司總經理。

委托代理人趙恒志,江蘇東恒律師事務所律師。

被上訴人(一審被告)國家稅務總局淮安市淮安區稅務局,住所地淮安市淮安區楚州大道155號。

法定代表人吳昊,該局局長。

委托代理人黃克洲,該局政策法規科科長。

委托代理人李凌飛,江蘇益新律師事務所律師。

上訴人上海鼎翎貿易有限公司(以下簡稱上海鼎翎公司)與被上訴人國家稅務總局淮安市淮安區稅務局(以下簡稱淮安區稅務局)行政復議決定一案,不服淮安市淮安區人民法院(2018)蘇0803行初30號行政判決,向本院提起上訴。本院于2019年3月13日立案受理后,依法組成合議庭于2019年3月20日公開開庭審理了本案。上訴人上海鼎翎公司的委托代理人趙恒志,被上訴人淮安區稅務局的負責人蔡益兵、委托代理人黃克洲、李凌飛到庭參加訴訟。本案現已審理終結。

一審法院經審理查明,原淮安市淮安區國家稅務局稽查局(以下簡稱原淮安區國稅稽查局)于2018年3月7日向原上海市國家稅務局第四稽查局(以下簡稱原上海國稅第四稽查局)發出淮安區國稅(稽)協[2018]001號《稅收違法案件協查函》和《已證實虛開通知單》(協查編號為632080300180001)、277份發票明細等材料。其中《稅收違法案件協查函》主要是就淮安興泰能源有限公司涉嫌虛開增值稅專用發票實施犯罪行為請求開展協查取證工作。《已證實虛開通知單》內容為:“經查證,現將已證實虛開的發票277份、涉案發票金額241828623.28元告知你局,請按有關規定處理,并將有關情況及稅務處理結果反饋我局。”另附發票清單。

原上海國稅第四稽查局在稅務內部系統收到上述材料后,即立案開展稅務檢查。2018年4月9日,原上海國稅第四稽查局向被告發出滬國稅四稅稽協復[2018]061號《關于淮安興泰能源有限公司一案案件的協查回復函》并附《稅務稽查案件協查報告》。主要內容為:一、基本情況。主要說明原告公司的基本情況;二、調查取證情況及發現的問題。經核,原告公司2015年6-12月收受淮安興泰能源有限公司開具并已證實虛開的增值稅專用發票共十三份,金額:9437104.11元,稅額:1604307.69元,具體有:1、原告公司收受淮安興泰能源有限公司開具的“江蘇增值稅專用發票”十三份;2、原告公司原業務經理的陳述;3、貨物交付、資金支付情況;4、發票抵扣情況。三、協查結論為:上海鼎翎公司確系有真實的貨物交易及資金流向,但企業無法提供資金流與貨物流一致的物流憑證。截止本次檢查之日未見上海鼎翎公司將上述已定性虛開的十三份增值稅專用發票相關稅金轉出,違反了《中華人民共和國增值稅暫行條例》第九條、《國家稅務總局關于納稅人虛開增值稅專用發票征補稅問題的公告》之規定。四、處理、處罰情況:追繳相應稅款滯納金;未發現公司有偷稅情形,故未加處罰款。

原告在原上海國稅第四稽查局檢查期間,獲知協查編號為632080300180001的《已證實虛開通知單》,遂于2018年5月21日向被告申請行政復議,請求撤銷上述《已證實虛開通知單》。被告淮安區國稅局經審查,于2018年6月20日向原告發出變更被申請人的《行政復議告知書》,并于2018年6月28日作出淮安國稅復不受[2018]2號《不予受理行政復議申請決定書》(以下簡稱不予受理決定),內容為:“被申請人向上海國稅第四稽查局發出的《已證實虛開通知單》,系被申請人依據《稅收違法案件發票協查管理辦法(試行)》(稅總發[2013]66號)第九條之規定向上海國稅第四稽查局發出的系統內部協查信息。該協查信息不屬于《中華人民共和國行政復議法》第六條、《稅務行政復議規則》(國家稅務總局令第39號)第十四條規定的復議受案范圍。根據《中華人民共和國行政復議法》第十七條、《稅務行政復議規則》第四十五條第一款之規定,本機關決定不予受理”。原告不服,向法院提起行政訴訟。

一審法院認為,《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第一條第二款規定:“下列行為不屬于人民法院行政訴訟受案范圍:…(五)行政機關作出的不產生外部法律效力的行為…”,《中華人民共和國行政復議法》第六條和《稅務行政復議規則》第十四條對行政復議的受案范圍作了明確規定。

本案的爭議焦點為:原淮安區國稅稽查局作出的《已證實虛開通知單》有無產生外部法律效力。

法院認為,《已證實虛開通知單》沒有產生外部法律效力。第一,《已證實虛開通知單》屬于內部行政行為。國家稅務總局《稅收違法案件發票協查管理辦法(試行)》第七條規定:“委托方(查辦稅收違法案件的稅務局稽查局)根據案件查辦情況,確定協查對象,需要發起委托協查的,向受托方(有管轄權的稅務局稽查局)發出《稅收違法案件協查函》”,第九條規定:“已確定虛開發票案件的協查,委托方應當按照受托方一戶一函的形式出具《已證實虛開通知單》及相關證據資料,并在所附發票清單上逐頁加蓋公章,隨同《稅收違法案件協查函》寄送受托方”,根據上述規定,《已證實虛開通知單》是根據國家稅務總局印發的《稅收違法案件發票協查管理辦法(試行)》及國家稅務總局的相關通知精神,在稅務系統內部通過國家稅務總局的協查系統往來的內部函件。本案原告提供的《已證實虛開通知單》,是被告通過協查系統發給原上海國稅第四稽查局的內部協查函件,僅供稅務機關內部使用,并不直接送達行政相對人,對行政相對人的權利義務不產生直接影響,屬于內部行政行為,原則上不具有可復議性或可訴性。第二、本案《已證實虛開通知單》內部行政行為并未“外部化”,且未產生對外法律效力。國家稅務總局《稅收違法案件發票協查管理辦法(試行)》第十五條規定:“有下列情形之一的,受托方應當按照《稅務稽查工作規程》有關規定立案檢查:(一)委托方已開具《已證實虛開通知單》的…”,根據上述規定,受票地企業是否構成違法及是否給予行政處罰,由受委托的稅務機關依法進行查處。原上海國稅第四稽查局接到被告發出的《稅收違法案件協查函》、《已證實虛開通知單》等文書材料后,根據上述規定進行立案檢查,于2018年4月9日向本案被告發出《關于淮安興泰能源有限公司一案案件的協查回復函》及《稅務稽查案件協查報告》,認為:上海鼎翎公司確系有真實的貨物交易及資金流向,但企業無法提供資金流與貨物流一致的物流憑證。截止本次檢查之日未見上海鼎翎公司將上述已定性虛開的十三份增值稅專用發票相關稅金轉出,違反了《中華人民共和國增值稅暫行條例》第九條、《國家稅務總局關于納稅人虛開增值稅專用發票征補稅問題的公告》之規定。遂對本案原告作出追繳相應稅款及滯納金的決定。可見原上海國稅第四稽查局僅將原淮安區國稅稽查局作出的《已證實虛開通知單》作為線索,對原告單位開展立案檢查,經稅務稽查后認為原告票面信息不符,故作出追繳相應稅款及滯納金的決定,并未直接憑據《已證實虛開通知單》向本案原告作出處理處罰決定。故案涉《已證實虛開通知單》并未產生外部法律效力,對原告單位的權利義務未產生實際影響。

綜上所述,原淮安區國稅稽查局向原上海國稅第四稽查局發出的《已證實虛開通知單》系稅務機關內部文書,屬于內部行政行為,且未發生對外的法律效力,不具有可復議性或可訴性。故被告淮安區國稅局向原告作出不予受理決定,不予受理原告的行政復議,符合相關法律法規的規定,并無不當。根據《中華人民共和國行政訴訟法》第六十九條之規定,判決駁回原告上海鼎翎公司的訴訟請求。

上訴人上海鼎翎公司上訴稱:一審法院在事實認定與法律適用上存在錯誤。一、原淮安區國稅稽查局認定案外人與上訴人之間的交易為虛開增值稅發票行為,直接侵害了上訴人的合法權益,屬于行政可訴范疇。二、原淮安區國稅稽查局行政行為程序違法,表現在認定虛開沒有履行必要的調查程序,也沒有告知上訴人享有知情、陳述、申辯的權利。三、原淮安區國稅稽查局實體處理無事實依據,且行政行為的法律依據不明確,錯將正常的經營業務錯誤認定為虛開。四、一審法院適用法律不當。綜上,請求撤銷一審判決,判決原淮安區國稅稽查局認定虛開的行政行為違法,并撤銷《已證實虛開通知單》,本案訴訟費用由被上訴人承擔。

被上訴人淮安區稅務局辯稱:一、《已證實虛開通知單》是國家稅務局系統的內部行為,不是行政處理行為或者行政處罰行為,并不向上海鼎翎公司送達。二、《已證實虛開通知單》符合《稅收違法案件發票協查管理辦法(試行)》的規定,有法律依據。三、《已證實虛開通知單》只是線索依據,而不是處罰或者處理依據。四、被上訴人作出的不予受理決定程序合法。一審判決認定事實清楚,定性準確,適用法律得當。請求駁回上訴,維持原判。

各方當事人在一審中提交的證據已隨卷移送本院。

本院經審理查明的事實與一審認定的事實一致,本院予以確認。

本案爭議焦點為:一、涉案《已證實虛開通知單》是否對外部產生法律效力,對上訴人是否產生實際影響;二、被上訴人作出的不予受理決定是否合法。

本院認為,首先,根據《稅收違法案件發票協查管理辦法(試行)》(稅總發[2013]66號)第九條規定:“已確定虛開發票案件的協查,委托方應當按照受托方一戶一函的形式出具《已證實虛開通知單》及相關證據資料,并在所附發票清單上逐頁加蓋公章,隨同《稅收違法案件協查函》寄送受托方……”第十五條規定:“有下列情形之一的,受托方應當按照《稅務稽查工作規程》有關規定立案檢查:(一)委托方已開具《已證實虛開通知單》的……”《已證實虛開通知單》屬于異地稅務機關之間的協查文件,僅供稅務機關內部使用,并不直接送達行政相對人。本案中原上海國稅第四稽查局收到涉案《已證實虛開通知單》及相關材料后,進行立案、實地調查取證,而并非直接憑據涉案《已證實虛開通知單》作出處理或處罰。故《已證實虛開通知單》僅被原上海國稅第四稽查局作為線索和立案依據,并未產生外部法律效力,也未實際影響上訴人的權利義務。上訴人所稱《已證實虛開通知單》造成上訴人經營行為和商業機會的減少及損失,其并未提供直接證據予以證明,本院不予支持。

其次,《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第一條第二款規定:“下列行為不屬于人民法院行政訴訟受案范圍:……(五)行政機關作出的不產生外部法律效力的行為……”《中華人民共和國行政復議法》第六條和《稅務行政復議規則》第十四條對行政復議的受案范圍作了明確規定。本案被上訴人淮安區稅務局是原淮安區國稅稽查局的復議機關,具有辦理行政復議事項的職能。涉案《已證實虛開通知單》系稅務機關內部協查的文書,對上訴人的權利義務不產生直接影響,不具有可訴性及可復議性。被上訴人以《已證實虛開通知單》不屬于行政復議的受理范圍為由,在法定期限內作出不予受理決定并無不當。

綜上,原審判決認定事實清楚,適用法律正確,應予維持。上訴人上訴理由不能成立,本院不予支持。依據《中華人民共和國行政訴訟法》第八十九條第一款第(一)項之規定,判決如下:

駁回上訴,維持原判。

二審案件受理費50元,由上訴人上海鼎翎貿易有限公司負擔。

本判決為終審判決。

審 判 長  趙 文

審 判 員  徐冬然

審 判 員  孫聶娟

二〇一九年三月二十六日

法官助理  陳洪玉

書 記 員  金 琦為作出判決。



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